浅析如何开展督促起诉工作
——以黄平检察院开展督促起诉为视角
作者：潘文琴
十八大报告指出，要全面推进依法治国。开展民事督促起诉工作是检察机关为保护国有、集体、社会公共资产的有益探索和有力措施，能够有效避免民事违法活动侵害国家利益和社会利益，减少国有资产的流失。人民检察院作为国家的法律监督机关，督促负有国家或社会公共利益监管职责的有关部门对拖欠国有资产的行为提起民事诉讼或履行职责，是自身的职责所在，这是宪法赋予检察机关的神圣职责，2012年民事诉讼法修改后，检察机关更着力于构建民事行政检察多元化监督格局，因此检察机关督促起诉这一监督方式在当前构建民事行政检察多元化监督格局中起着举足轻重的作用。
一、我院开展督促起诉工作的基本情况
2014年1－7月，我院认真贯彻落实全省检察长会议精神，积极开展督促起诉专项工作：1、成立专项工作领导小组；2、研究制定专项工作实施方案 ；3、检察长专题向县委四大班子及政法委汇报了督促起诉专项工作的目的和意义等；4、在全院召开了专项工作动员会，检察长对专项工作进行了安排部署；5、组织本院各科室召开座谈会1次；6、邀请各行政职能部门参加联席会议4次,建章立制1件；7、联系走访了县人防办、金融部门、国土局、国资部门等监管职能部门；8、办理督促起诉案件28件，发出检察建议28件，得到完全采纳28件，追回国有资金5509.5513万元。其中督促国土部门履行职责13件，涉及拖欠土地出让金、探矿权转让费、矿产资源补偿费等费用，追回国有资金5467.6511万元；督促人防办履行职责13件，主要涉及拖欠人防易地建设费用。督促其他行政部门履行职责2件。
二、抓好督促起诉工作的主要途径和措施
（一）深刻领会督促起诉的内涵、法律依据和意义。要想开展好督促起诉这项专项工作，首先，民行科干警深刻领会督促起诉的内涵。督促起诉是检察机关立足于法律监督职能，针对监管部门不履行或怠于履行自己的监管职责，造成国有资产或社会公共利益受损的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门依法履行职责或提起民事诉讼，追回流失的国有资产，以防止国有资产流失或维护社会公共利益。其次，深刻理解督促起诉的法律依据。督促起诉，是法律监督职能的一种应有体现，《中华人民共和国宪法》第一百二十九条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法的这条规定，就是我们检察机关开展督促起诉工作的最高意义上的法律依据；我国《民事诉讼法》第十五条规定也明确规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里的“机关”毫无疑问包括检察机关，检察机关作为法律监督机关，更应依法做好督促起诉这方面的工作，对此，我们没有什么可质疑和犹豫的。再次，深刻把握督促起诉的重要意义。实践证明督促起诉工作的开展有利于保护国有资产和社会公共利益，保进经济社会健康发展；有利于推动完善国有资产管理制度；有利于预防职务犯罪，保护干部；有利于提高我院民事行政检察科法律监督水平和服务地方经济社会发展的能力。
（二）整合内部力量，形成监督合力。一是组织本院各部门召开座谈会，达成一致意见：本院反贪局、反渎局、公诉科、侦查监督科在办理案件过程中对侵害国家或集体利益的线索及时提供给民行部门；民行部门在开展工作中发现的职务犯罪线索及时移送反贪局、反渎局，预防科探索有效的预防措施，帮助相关部门堵漏建制，促进社会管理。例如，我院在与县人防办在沟通过程中发现，县人防办对拖欠人防易地建设费的企业和个人从未执法，且县规划部门和建设部门存在不严格按照县人民防空工程建设管理实施意见中的：“未经人民防空主管部门批准，规划部门不能发给建设工程规划许可证，建设主管部门不能发给施工许可证”规定，这样就造成人防易地建设费追收困难和前堵后漏的恶性循环，针对这一问题，我院民行科联合预防科口头建议人防办对拒缴的单位可以采用行政执法，合理配置力量，增加执法人员，按行政处罚程序执法，确保执法效果；同时和人防办一起走访规划部门和建设部门，向规划部门和建设部门负责人宣传人民防空法律法规，并口头建议作为行政部门一定要按照法律法规依法行政，通过我院帮助行政部门堵漏建制，现主动到人防办办证的建设单位和个人明显增多了，虽然是口头建议，但更易于被接受采纳，取得了很好的效果，这也是检察机关在督促起诉工作中预防职务犯罪、参与完善社会管理所起的积极作用。二是制定了开展督促起诉专项活动的工作制度。因为督促起诉在办案流程、督促范围等方面法律和司法解释没有具体规定，所以细化办理督促起诉案件的具体流程，使督促起诉案件办理程序规范化，检察监督在阳光下运行是非常重要之举。
（三）加强沟通联系，建立长效的督促起诉工作联系机制。我院由分管检察长带队，主动与相关部门进行联系沟通。首先是主动到国有资产管理局、国土局、人防办、环保局等相关职能部门，上门联系沟通，并与相关职能部门召开联席会议4次，就国有资产的信息共享达成共识：对于未收到的国有资金，职能部门及时将国有资金流失的原因等向我院通报，对于在我院督促下履职的，及时向检察机关通报国有资产挽回情况，通过走访联系，查看相关部门的收缴凭证、台账等方式，我院收集到了多条国有资产流失的线索，为督促起诉工作的开展奠定了坚实的基础。其次，我院与黄平县国土局经会商后制定了《黄平县国有建设用地使用权和探矿权采矿权出让价款专项清理工作实施方案》、与黄平县人防办会商后制订了《黄平县人民防空工程易地建设费缴纳情况专项清理工作实施方案》，通过这两个实施方案，更进一步加强了我院和县国土局、县人防办的联系，清理出了多条国有资产流失的线索。再次，加强与县人民法院的沟通，争取法院的支持和配合，对于需要进入诉讼程序的，主动与法院协调、配合，并加强对后继执行工作的跟踪监督。
（四）主动汇报，争取支持。一是将我院督促起诉工作实施方案由检察长专题向县四大班子进行了汇报，得到了县四大班子的支持。二是在工作开展中遇到的重大、复杂案件坚持向上级检察院和县四大班子汇报。例如我院和人防行政职能部门对清理欠缴的人防易地建设费，分为三部分即房开公司建房品房欠缴、单位建办公用房欠缴、个人建房欠缴形成书面报告，将走访过程中了解到的欠缴的原因、缴款能力、欠缴单位的发展现状等情况向县委四大班子进行了综合汇报，并请县委对下一步专项工作具体如何开展作出批示，这样，才能围绕地方经济发展大局，使督促起诉专项工作更好的为地方经济社会发展大局服务。
（五）坚持“释法说理”。一是在走访相关职能部门过程中，向职能部门主管领导阐明开展督促起诉追回流失的国有资金专项工作的目的、意义，并对职能部门主管领导提出的疑问作了释明，比如针对有人提出追收的国有资金是不是交到检察院的问题，民行干警从我院始终坚持以“监督不监管”，“帮忙不添乱”，“到位不越位”的原则作了释明，让他们明白检察机关开展这项工作的法律定位，打消了他们的顾虑。二是与人防、国土行政职能部门联合，走访欠款单位、企业和个人，行政职能部门在依法追缴国有资金的同时，民行科干警对其不愿意缴纳的单位、企业和个人进行法律宣传，释明法理，帮助行政职能部门追缴拖欠的国有资金。例如，我院在了解到黄平维赛教育投资咨询有限公司拖欠人防易地建设费后，民行科分管检察长和干警联合县人防办到该公司释法说理，经过耐心细致的宣传交纳人防易地建设费的法律法规，该公司负责人提出分期交纳，对此我们经了解该公司是我县的招商引资项目，且修建的黄平县中等职业技术学校项目在省里要树典型，所以为了该公司年底能完工，不影响地方经济发展，人防部门也同意了该公司分期交纳。
（六）提高办案效率，保证案件质量。案件质量是督促起诉的生命线，办案效率是督促起诉的根本保证，民行科干警在收集到大量国有资产流失的线索后，首先要对收集到的线索进行梳理，进一步查清造成国有资产流失的原因，如果是监管部门不履行职责或怠于履行职责，那么，我们就要敢于监督，善于监督。因为我们办理督促起诉案件监督的对象不是拖欠国有资产的个人或企业，而是对国有资产负有监管职责的行政机关进行督促，会有来自各方的压力，一方面一定要细致的收集监管部门不履行职责或怠于履行职责的证据，另一方面要认真听取拖欠国有资产的企业或个人的意见。严格把握督促起诉条件，牢固树立证据观和质量意识，对符合督促起诉条件的案件，要顶住各方压力，大胆督促、敢于督促、善于督促。开展督促起诉工作以来，基层检察院民行科往往是案多人少，我院采用将同一类性质的案件合并审查，发出综合性检察建议，这样既克服了案多人少的不足，又提高了办案效率，确保在办理督促起诉案件时效率和质量得到有机统一，2014年1－7月，我院民行科在大胆督促，提高办案效率，保证案件质量的标准下办理督促起诉案件28件，挽回国有资金5509.5513万元，涉及国有土地出让金、矿藏资源转让费、人防易地建设费等领域。
三、对督促起诉工作的建议
在社会公益和国有资产急需予以维护的现实情况下，检察机关通过督促起诉的方式，为国家挽回了重大的国有资产。然而，由于概念、法理的束缚，在督促起诉的范畴内探索检察机关对国家利益和社会公共利益的保护，存在困难是必然的，因此建议以下几点：
（一）加大法律及司法解释的制定力度。一是明确规定检察机关督促起诉的法律地位，同时对督促起诉的原则、内容、范围、程序等作出具体规定，使督促起诉制度具有较强的可操作性。例如民事督促起诉适用于如下情形：在国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源出让、开发过程中，国家或社会公共利益受到损害的；在国有文物保管、收藏、使用、保护过程中，国家或社会公共利益受到损害的；在公共工程招标、发包过程中，国家或社会公共利益受到损害的；政府部门基于各类扶助目的而向企业或个人出借的专门财政资金未按规定或合同约定及时收回，或违反相关政策规定将资金借给不符合条件的当事人的；在国有企业改制中，造成国有资产流失的；在国有资产拍卖、变卖中，造成国有资产流失的；其他由于监管不力或滥用职权，损害国家或社会公共利益的。二是赋予检察机关相应的调查取证权。因为检察机关在获得这类案件线索时，要判定国有资产监管部门是否履行职责或怠于履行职责的情况存在，以及存在多大的损害结果，都必须经过调查，在获得相关证据后，才能对有关部门督促起诉，使国有资产和社会公益得到法律的保护。三是确定检察机关督促履行职责检察建议书的强制力，确保检察机关发出的该类检察建议的采纳效果，若被督促部门对检察建议置之不理时所产生的法律后果等也是立法亟待解决的。
（二）加强队伍建设，提升监督能力。开展民事督促起诉工作作为检察机关的一项创新工作，需要工作中不断摸索和完善，这就需要有一支高素质、业务精的民行队伍来开展好这项工作。一要进一步加强民行队伍专业化建设，充实力量，优化人员结构，培养民行业务骨干，以适应民事行政检察监督多元化格局的需要。二要加强学习，不断提高民行干警的法学理论水平和办案技能。首先善于通过报刊等媒体了解相关督促起诉的案件介绍、办案做法分析，从中吸取经验；其次通过加强与其他检察院的沟通联系，学习、交流好的工作经验和做法；再次加强相关法律、法规及司法解释的学习，打好理论基础；三要积极主动争取上级业务部门的指导，并组织深入调研和及时总结工作经验，更好指导实践中民事督促起诉工作的开展。四要抓好干警的职业道德教育，保证民行队伍的纯洁性，在办理案件过程中才能确保公正和清廉。
（三）建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度。民事督促起诉和民事公诉各有所长，只有将两者统一取长补短形成合力，才能更好的保护国家利益和公共利益。民事督促起诉是检察机关对依法行使法律监督权的一种创新；同样，现行法律也没有明确规定建立民事公诉制度，因此建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度就显得非常重要，有必要在今后立法中予以明确细化。从程序设计上看，可将民事督促起诉作为检察机关民事公诉的前置程序，由检察机关向有关监管部门发送《督促履行职责检察建议书》要求其履行自己保护国家利益的法律职责，或依法向法院提起民事诉讼；只有在合理的期限内，上述部门仍然不履行监管职责的，检察机关才得以国家利益代表的身份提起民事公诉，不应主动介入民事纠纷，防止有损司法公正。总之，要把检察机关民事督促起诉和民事公诉衔接制度建好用好，为依法保护国家利益和公共利益发挥更大的作用。
（四）加大宣传力度，拓展督促起诉案源。加大对民事督促起诉工作的目的、意义和工作成果等的宣传力度，通过宣传、走访相关职能部门，通过报刊、网络等方式对此项工作进行广泛宣传，深入了解国有资产运行状况、特别是收集国有资产流出的数额、使用方、归还期限等资料，掌握国有资产流失的第一手资料，通过开展法律宣传活动，挖掘线索，扩大民事督促起诉的社会影响力，争取各相关单位及社会各界的理解和支持。
（五）构建民事行政检察多元化监督格局，促进社会管理。把督促起诉工作，对法院民事行政生效判决、裁定、调解书的监督，对审判程序中审判人员违法行为的监督，对执行活动的监督，有机结合起来，把对法院司法的监督与对行政机关履行职责的监督有机统一，因督促起诉意在督促行政部门依法履行职责，提醒其依法行政，也是检察机关参与创新社会管理的一种有效方式。采取抗诉、再审检察建议、纠正违法通知书、督促履行职责检察建议书、改进工作检察建议书等监督方式，充分发挥检察机关整体监督的优势、合力与实效，形成民事行政检察多元化监督格局，积极参与加强和创新社会管理，为推进依法治国作出应有的贡献。（作者单位：黄平县检察院）
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